전국적으로 행정구역개편은 뜨거운 감자다. 전국 230곳 지방정부 가운데 34곳의 지방정부가 행정구역 통합신청을 지난 9월말까지 건의하여 급물살을 타게 됐다. 이에 따라 행정안정부는 각 지역별로 1천 명씩 여론조사를 하여 그 결과에 따라 오는 12월 말까지 통합의 여부를 가부간의 확정을 하게 된다.

특히, 전남의 경우, 서남해안시대를 앞두고 국제교류ㆍ항만물류ㆍ관광레져 등의 대규모 산업을 실행하기 위해서는 통합을 해야 한다는 여론이 힘을 얻고 있는 가운데, 통합신청을 보면, 「여수ㆍ순천ㆍ구례ㆍ광양」의 지역은 순천에서 주민건의만 있었고「목포ㆍ무안ㆍ신안」지역은 목포의 경우, 시청과 의회, 주민, 모두가 건의한 반면에, 무안과 신안은 주민건의만으로 이뤄져 장안의 화제가 되었다.

본문에서는 목포, 무안, 신안에 대해 재조명했다. 한편, 국민들은 이번 행정개편을 시작으로 그동안 거론된 체제개편과 더불어 선거구 조정을 비롯해 정치개혁까지도 진행될지 그 귀추에 대해 초미의 관심을 모으고 있다

행정통합, 타당한 논리인가 아니면 신 중앙집권 시대의 서곡인가

행정개편에 관한 풍경들은 지역들의 현장에 가면 쉽게 볼 수 있다. 그 곳에 걸린 현수막의 내용을 보면, 그 지역민의 대립의 정도도 느낄 수 있다. “분쇄하자, 식민지 된다, 죽는다.” 등의 갈등과 반목이 심각한 경우도 눈에 띈다. 민주주의 사회에서 대다수의 의견에 따라 추진할 수밖에 없는 상황에서 대립은 당연한 것이다. 그러나 이 같은 현상은 홍보부족으로 인해 주민들이 충분한 이해하지 못하고 있다는 점을 반증하기도 한다. 지역민이 납득할 만한 논리는 없고 인센티브만 강조되고 있는 형국이다.

더욱이, 내년 지방선거를 앞두고 가장 번잡한 시기에 행정개편이라는 중차대한 일들이 겹치면서 몇몇 단체장들은 입장의 표명에 난색이다. 혹자는 오히려 이럴 때가 새로운 질서를 잡는 호기라고도 하지만 어쩐지 설득력이 약하다. 최근 MB정부는 새로운 리더십을 보여주고 있다. 그것은 효율적인 국정을 위한 중앙정부의 리더십에 힘을 실어 가고 있는 모습이다. 그런 의미에서 이번 형정개편은 중요 사안이다. 그러나 여전히 문제가 산적해 있다. 정부는 향후의 비전과 구체적인 실행플랜을 내 놓아야 한다.

그 개념과 행정개편의 이론적인 관점은

국회 지방행정체제개편 특별위원회(2006)의 자료에 의하면, “자치계층과 자치구역, 행정계층과 행정구역을 지방행정체제로 포괄하여 다루는 것이 일반적인 경향이다.”라고 표현하고 있다. 여기서 계층과 구역의 개념에 대해, 계층의 문제는 수직적인 “마디”를 의미하고 구역의 문제는 수평적인 “넓이”를 의미한다. 구역을 넓게 설정하면 전국적으로 구역을 관할하는 기관 또는 단체의 수가 줄어들어서 여러 계층을 둘 필요가 없어지고, 반대로 구역을 좁게 설정하면 계층의 수가 늘어나게 됨으로 상호 부의 관계다(이철규, 1999) 이 개념에 의하면, 구역 통합은 기관과 단체의 수가 자연히 줄어들어 정부의 효율성을 높일 수 있다는 것이다.

이에 대해 한 논문에서 행정개편에 대해 ①계층구조의 개편 ②기초자치단체 및 광역자치단체의 적정 규모 확립과 불균형 해소 ③광역권의 문제 등을 포함하고 있으며 정치 행정이 안정성과 행ㆍ재정적 능력 등과 결부되어지고 있다고 지적했다. (권영범, 지방자치구역개편의 과제와 전략) 따라서 이 처럼 유럽의 행정개편이 활발하게 추진되는 원인은 지역 간의 불균평 해소가 가장 큰 이유이다. 우리나라도 서울 지역을 중심으로 비교하면, 전남지역의 재정자립도와 행정관련 규모의 불균형은 실로 개편이 불가피하다는 견해가 지배적이다.

무엇이 문제인가

현행대로 통합하지 않아도 문제가 있고 행정개편안 대로 통합해도 문제점이 있다. 한마디로, 단점과 장점도 모두가 있으니 이제는 서로 시비를 가리는 비방 따위는 의미가 없다. 우리는 흔히 이런 상황에선 갈등한다. 장점과 단점의 비교하기 마련이다. 십중팔구, 자신의 이익에 초점을 맞추기 일쑤이다. 인지상정이다. 그러나 그 선택이 개인적인 일이면 무관하지만 그 사회집단의 경우는 대다수의 운명이 좌우되는 상황에서는 시대의 과오가 될 수 도 있으니 심각해진다. 시간이 지나면 이번 선택의 결과는 빈과 부로 점차 뚜렷하게 가시화될 것이다. 추후 가까운 미래에, 주민들이 그 당시 선택을 두고 과연 누구와 무엇을 위한 선택인지를 분명히 알게 될 것이다.

이번 선택에서 그 가치를 어디에 둘 것인가가 중요하다.

무엇을 선택했던지 간에 소수집단의 이익을 위해 대다수의 민의의 분열을 조장하는 행위는 스스로를 죽이는 자충수가 될 것이다. 결국 그 선택이 부메랑처럼 자신 스스로의 발목을 묶는 그 과보로 돌아오기 때문이다. 왜 그럴까? 손바닥으로 자기 자신의 눈은 가릴지 몰라도 하늘은 막을 수 없는 이치와 같다. 시대의 흐름이다. 거대한 세계적인 조류의 흐름을 일개의 시나 군이 막을 수 있을 까?

그 흐름을 거부하고 나름대로 합리화하지만 위험한 발상이다. 논리는 논리일 뿐이다. 대다수 주민이 현명한 선택을 할 수 있도록 모든 장점과 단점을 솔직하게 정보를 공표해야 한다. 이 땅은 시ㆍ군민이 주권을 갖고 있는 국가로서 시ㆍ군민이 주인이기 때문이다. 그래서 여론 조사에서 민의가 제대로 반영되도록 홍보해야 한다.

목포ㆍ무안ㆍ신안의 운명적인 선택과 그 향방은

이 지역민들의 운명은 어떻게 될까? 한반도 남단에 국제 경제적인 비전을 갖고 있는 마지막 남은 자연의 보고를 어떻게 만들어 낼 것인지가 광주전남의 운명이 결정된다. 이번 선택이 비단 각 지역만의 일뿐만이 아니라 이 나라의 운명과 직결될 지도 모르는 일이다. 새로운 국제 질서가 중국으로 중심이동 되고 있다. 중국과 가장 이웃하여 그 효과성을 극대화할 수 있도록 국제적인 허브를 어떻게 구축할 것 인지를 선택해야 한다. 그런 국제 경쟁력을 준비를 하려면 어떤 선택을 해야 하는 지를 선택해야 한다.

목포는 항구다; 목포는 목마르다. 행정력과 마인드를 갖고도 도약할 수 있는 배후도시 등 지역적인 기반이 협소하다. 그래서 목포의 배는 대양을 향해 떠나야 하는 항구의 운명이다. 대양의 포용력으로 모든 것을 양보하고 무안과 신안을 포월 해야 한다. “흡수통합”이라는 말을 불식할 수 있도록 자치권의 새로운 질서를 담은 특별위원회 등의 조례(안) 등에서 그 대안을 구체적으로 제시해야 한다.

그것은 국제적인 경제 허브로 부상하기 위한 통합비전이 될 것이다. 또한, 필히 각 지역의 공평성에 대한 실행을 보장한다면 대다수의 시ㆍ군민이 납득할 것이다. 목포의 재정자립도는 28.24%로 전국 109위이다. 인구는 24만2천755명으로 전국 105위이다. 이 같은 수치를 살펴보면, 국제 경쟁력을 갖추기에는 한계가 있다. 그래서 목포시와 의회 주민은 행정통합 신청을 요구했다.

무안은 신도시 꿈꾸다; 전남도청의 소재지가 되면서 남악신도시 및 무안국제공항의 유치와 향후 한중산업단지 건설 등은 무안이 신도시로 성장 도약할 수 있는 꿈을 꾸게 한다. 이 같은 절호의 기회가 행정통합이 되면 목포중심으로 예산이 집중되어 그 꿈이 무산될 것이라는 일부 주장도 있다. 그런 주장의 이면에는 쓰레기처리 시설 등 혐오시설입주, 세금인상 등의 유언비어까지 난무하고 있다.

그러나 농업과 수산분야와 지역개발비용은 그대로 적용 될 것이며, 세금은 정책적으로 변동이 없다. 혐오시설의 경우도, 무안지역이 자체 필요로 한 경우를 제외하고 목포의 시설이 인구대비 향후도 충분하므로 문제가 되지 않을 것으로 보인다. 문제는 군민의 의지이다. 무안의 재정자립도는 10.32%로 전국216위이다. 인구는 6만9천997명으로 191위이다. 행정통합을 신청한 주민건의는 이 같은 조건들이 새로운 해양시대에 도약의 발판으로는 미흡하다는 판단에서 이뤄진 것으로 보인다.

신안은 자연의 보고를 전 세계로; 신안은 천연적으로 아름다운 다도해 국립공원과 해양자원, 특히, 천일염은 세계에 내놓을 웰빙 식품으로 그 가치가 높아지고 있다. 그 외, 슬로시티, 유네스코 생물권 보존지역, 세계5대 갯벌과 흑산도 홍어, 비금의 시금치 등 세계에 내놓을 여러 자원과 우리의 입맛을 즐겁게 식품도 무궁무진하다. 신안의 고민은 육지병합론과 도서분리론 속에 여전히 갈등 양상이다.

도서분리론은 교통수단 등의 차이로 생활권이 다르며 독특한 자연 환경으로 관광특구로 지정해야 한다는 여론이 만만치 않다. 반면에 또한, 행정통합으로 대변되는 육지병합론도 다시 그 타당성에 탄력을 받고 있다. 행정 통합 부문에서는 과거와는 다르게 각 분리된 도서지역이 오히려 정보화시대에 그 효율성이 극대화 한다는 점에서 환영을 받고 있고, 신안 도서의 관광개발도 연륙교 등 육지의 SOC와 연계하여 공동의 대형 투자되어 개발되어야 한다는 점이다.

더욱이 염려되는 신안의 농업과 수산분야와 지역개발비용은 무안과 마찬가지로 통합이전의 그대로 적용 될 것 라는 점에서 문제가 없다는 것이다. 무엇보다도 신안도 군민들의 종합적인 의지가 그 중심이 되어야 한다는 입장에서 주민건의 통합신청이 있었다. 신안의 재정자립도는 8.65%로 전국 229위이다. 인구는 4만5천463명으로 전국 221위이다.

무안과 신안, 주민들의 건의에 의해 통합 신청은

무안과 신안의 군청과 의회는 이번 행정통합의 신청을 포기했다. 일부에서는 두 군청과 의회의 신청포기를 두고 잡음이 많다. 이와 관련한 인사들에 관한 알 수 없는 풍문들이다. 민주사회는 그들의 의견도 존중해야 한다. 이런 논란은 건강한 것이다. 이것이 원색적인 비방으로 옮겨지는 것은 민주사회의 치명적인 모순이다. 이에 따라 이번 무안과 신안의 경우는 군 주민들이 직접 행정통합 요청을 했다.

그 요청 이유는 이 지역에 수입이 확대된다는 점이다. 물도 있어야 흐른다는 말을 빗대어 말한다. 과거 강제 통합과는 지금의 상황은 다르다는 것이다. 먼저, 이 곳 주민들은 해양의 대형 프로젝트 실현 등 국가 경쟁력을 위해서는 인구가 절대적으로 부족하다는 점을 든다. 만일, 3개 지역을 통합할 경우, 3십5만8천215명으로 전국 20위로 상향된다.

이로 인해, 특별교부세로 총150억 원을 지원 받고 3개 보통교부세액 3,370억원도 5년간 보장지급 된다. 국고 보조율도 10% 상향된다는 것도 있다. 또한, 가장 심각한 교육의 소외에 대해서도 농어촌대학특례입학 을 종전유지하면서도 기숙형 고교, 마이스터고, 자율형사립고를 우선 지정한다는 점에서 그들은 환영한다. 몇몇 주민은 이 같은 정책을 일개 단체장의 선거 공약도 아니고 국가 시책인 만큼 안정성도 보장되어 있다는 장점을 들고 그들은 어느 단체장이 이 지역에 이만큼의 인센티브를 줄 수 있느냐고 반문한다.

어떤 선택이든지 존중되어야 한다.

영원한 도태냐 도약이냐의 그 기로에서 현명한 선택을 바란다. 무엇보다도 국가 경쟁력 차원에서 국제적인 프로젝트를 실행할 수 있는 행정적인 기반을 만들어야 한다. 이것이 시대의 흐름이다. 우리의 시대적인 과업은 광주전남을 전 세계의 돈이 모일 수 있도록 한국의 두바이로 만들어서 경제적인 자립도를 높여야 한다. 그래야 지방 지치권도 강화할 수 있다. 인구와 재정자립도가 전국에서 하위에 밑돌고 있는 상황에서는 어떤 명분도 의미가 없어 보인다.

영국의 고전문학, 섹스피어작의 “햄릿”에서 그가 극도로 갈등이 고조되었을 때 나온 그 유명한 문구에는 “To be or not to be, this is question."이라는 말이 있다. 우리나라에서는 이를 ”죽느냐 사느냐 이것이 문제이다.“라고 의역하지만, 이번 행정개편에 대해 아마도 섹스피어는 행정개편의 갈등을 두고 똑 같은 이야기를 했을 지도 모를 일이다. 그는 ”행정개편의 완성과 실패, 이것이 한국의 문제이다.“ 라고 말할 것이다. 그 문제가 여론조사에 의해서 결정되어지니, 주민들에게 그 문제의 공이 넘어 와 있다.

논설주간 이제호                                                            

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